Las APP – Panacea con efectos secundarios

30 Abril 2015

A pesar del cambio regulatorio, en la práctica, las APP tardaron en despegar. Sin embargo, el último año marcó un incremento en los proyectos de infraestructura que fueron contratados para realizarse mediante APPs. 

Desde la política y los medios de comunicación se difunden los impactos positivos de las APP sobre la industrialización de Colombia. El principal de estos siendo que la vinculación de recursos privados permite realizar grandes proyectos de infraestructura, como la construcción de carreteras, puertos, aeropuertos y hospitales, entre otros, que los recursos públicos no podrían costear.

El Gobierno y diversas organizaciones internacionales (Ocde, Banco Mundial, etc.) insisten en los efectos positivos de las APP. En Colombia se están promocionando las APP en los planes de desarrollo regional como el “Plan Estratégico para el Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina” adoptado en marzo de 2015, en el cual está previsto “facilitar y promover la suscripción de APP para inversión en infraestructura turística.”

En Colombia hay pocas voces que critiquen las APP. Quizás, porque son un mecanismo novedoso y aún no son muchas las malas experiencias con este tipo de práctica. Sin embargo, en Europa, donde las APP se han implementado de manera sistemática desde comienzos de este milenio, hay un debate mucho más crítico sobre el tema.

En Europa se observan varios casos de APPs fallidas, como la construcción de la casa de conciertos “Elbphilharmonie” en Hamburgo, Alemania. Esta obra fue inicialmente prevista para el año 2010, y no ha sido entregada. De acuerdo con el contrato, los recursos públicos invertidos en el proyecto serían 114 millones de euros, pero dadas las renegociaciones del contrato, la ciudad de Hamburgo tendría que aportar 789 millones de euros. Este incremento surgió a causa de las cláusulas referentes a la asignación de riesgos que resultaron nefastas para el erario público.

Otro caso es el de la construcción de la cárcel de Waldeck en el Estado federado Mecklemburgo-Pomerania, que está en la mira de la Fiscalía alemana pues no ha sido un negocio rentable para el Estado. Los alquileres que debe pagar el Estado por el uso de la cárcel hasta el año 2026 duplican los costos de construcción alterando el equilibrio económico del contrato. Cuando se firmó el contrato de APP en los años 90, el proyecto no sonó alarmas porque en teoría la inversión estatal era cero y los detalles del contrato no eran públicos. 

No obstante, el año pasado, un socio de la compañía contratada dijo, en una entrevista, que la APP habría sido adjudicada mediante soborno al Secretario de Estado responsable en el Ministerio de Hacienda.

En París, se está usando una APP para construir un nuevo Palacio de Justicia. De acuerdo con el contrato, la constructo ra asume todos los costos de construcción de esta obra ultramoderna, aproximadamente 700 millones euros. Según el contrato la ciudad tendría únicamente que pagar los cánones a la constructora a título de alquiler, por el uso del palacio. El valor de estos sería 2.7 mil millones de euros para el año 2043, que la constructora recibiría a cambio de una invesión de 700 millones de euros.

Las APP no son la panacea para el déficit de infraestructura, como se puede ver en el artículo 3º de la Ley 1508 de 2012. Dicha norma dispone que los procesos de selección y las reglas de celebración y ejecución de los contratos APP en principio se regirán por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Una diferencia fundamental entre las APP y la contratación estatal tradicional consiste en que el sector privado puede tomar la iniciativa y proponer un proyecto de infraestructura al Estado. Otra diferencia consiste en que los costos de construcción son total o principalmente asumidos por el sector privado hasta la finalización de la obra. Pero en esencia una APP es solo una variante de la contratación estatal tradicional.

Consecuentemente, los problemas que ha sufrido Colombia en relación con los contratos estatales de infraestructura podrían volver a surgir en un proyecto APP. No podemos por ello afirmar que una APP blindaría los proyectos de infraestructura de la corrupción.

Las APP no son la herramienta errada para desarrollar la infraestructura colombiana, pero sí falta el debate crítico sobre el tema en el país, estudiando experiencias negativas en otras partes del mundo. Las APP no son buenas o malas en sí; depende de la redacción de los contratos en concreto y de la transparencia de los procesos de selección. El que por enfocarse exclusivamente en los beneficios de las APP se adjudiquen proyectos que puedan perjudicar a Colombia más adelante, constituye un alto riesgo.

Es clave que los responsables de la contratación sean conscientes de estos riesgos y no se deslumbren por la promoción mediática de las APP. Y sobre todo tener consciencia de que los costos serán cubiertos por las futuras generaciones, por décadas.